Private Anreizprogramme in der Landwirtschaft – Ein Einblick

Der Schutz und der Erhalt von Ökosystemdienstleistungen (ÖSD) ist eines der großen Ziele der Weltgemeinschaft. Innerhalb der EU ist die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ein Instrument zum Erreichen dieser Ziele. Doch ist die GAP ausreichend? Neben Anreizprogrammen aus dem Werkzeugkasten der Politik stehen auch Tools zur Verfügung, die von privaten Institutionen organisiert werden. Einige solche private Anreizprogramme werden in diesem Beitrag vorgestellt.

Schutz von Ökosystemdienstleistungen – Reicht die GAP allein aus?

Das Neue Jahr ist da. Doch schon vor den Feiertagen hat sich die Weltgemeinschaft bei der COP15 in Montreal ambitionierte Neujahrsvorsätze gemacht. Laut den global vereinbarten Zielen sollen 30 % der Erde, sowohl an Land als auch im Meer, bis 2030 unter Schutz gestellt werden. 30 % der geschädigten Flächen auf unserem Planeten sollen wiederhergestellt werden. Die Nutzung von Pflanzenschutzmitteln soll bis 2030 um die Hälfte reduziert und umweltschädliche Subventionen von 500 Mrd. US-Dollar pro Jahr sollen abgebaut werden.¹ Eine große Herausforderung für die Weltgemeinschaft, denn trotz der harten Verhandlungen fängt die eigentliche Arbeit jetzt erst an. Die beteiligten Staaten sind nun in der Pflicht, die gesteckten Ziele umzusetzen.

Mittels innovativer Umwelt- und Agrarpolitik sollen Ökosystemdienstleistungen (ÖSD) geschützt und erhalten werden. Doch ist es zielführend, dass die einzelnen Akteure die Erreichung der Ziele allein auf ihren Schultern tragen? Besonders im Hinblick auf Agrarumweltmaßnahmen ist dies fraglich. Im Fall der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU sind die Hauptakteure die Mitgliedstaaten, die zuständigen Ministerien und die Landwirte. Doch Evidenz zeigt, dass der Einfluss von Schlüssel Instrumenten der GAP limitiert ist.^{2 3} GAP Instrumentarien sind nur teilweise erfolgreich. Insgesamt sind sie weder effektiv noch effizient genug, öffentliche Umweltgüter bereitzustellen.^{4 5 6}

Doch macht es sich nicht eventuell die Politik auch zu einfach? Es ist leicht die Verantwortung der Bereitstellung von Ökosystemdienstleistungen, insbesondere der Förderung von Habitaten und Biodiversität, auf die Landwirt:innen abzuwälzen.⁷ Denn nicht (nur) die Landwirte, welche die Ökosystemdienstleistungen größtenteils bereitstellen, profitieren von diesen. Auch Unternehmen und andere einzelne Individuen. In diesem Beitrag soll ein kurzer Überblick über drei häufig genutzte Anreizprogramme oder Incentives gegeben werden, die auch in der Privatwirtschaft genutzt werden.

Unterschiedliche Anreizprogramme

Der Schutz von Habitaten und die Bereitstellung von sauberem Trinkwasser, bedeutet für Landwirt:innen häufig zusätzliche Arbeit und Kosten.⁸ In großem Maße profitieren häufig jedoch Unternehmen und einzelne Individuen. Doch diese tragen zum Erhalt und zur Bereitstellung von Ökosystemdienstleistungen wenig oder nichts bei. Beispielsweise profitieren Getränkehersteller wie Mineralbrunnen oder Brauereien, die lokales Quellwasser als Rohstoff nutzen, von sauberem Grundwasser.^{9 10}

Akteure, die von Ökosystemdienstleistungen profitieren, sollten auch dafür sorgen, dass diese geschützt werden. Auch normale Bürger genießen den Nutzen von Ökosystemdienstleistungen direkt. So ergötzt man sich an einem schönen Ausblick oder freut sich im Sommer auf ein kühles Bad in einem nicht nährstoffreichen Fluss oder See ohne Algenblüte. Wenn man dies weiterdenkt, kommt man zu dem Schluss: Werden die Vorteile, welche die Menschen aus der Umwelt ziehen, immer weniger, sollten die Nutzer der Vorteile aus ihrem eigenen Interesse heraus handeln. Dadurch würden die Vorteile wiederhergestellt oder ihr Fortbestand von Ökosystemdienstleistungen gesichert. ¹¹

Doch mit welchen Möglichkeiten können sich gerade private Unternehmen, jenseits von staatlichen Interventionen, an dem Erhalt und der Bereitstellung von ÖSDs beteiligen? Häufig genutzte private Anreizmaßnahmen sind Label, privat initiierte Handles-Standards und private Payment-for-Environmental Service (PES) Programme.

Labels:

Die Kaufentscheidung von Konsument:innen hängt unter anderem auch von unterschiedlichen Produktattributen ab. Diese Attribute werden in Such- (bspw. Preis), Erfahrungs- (bspw. Geschmack) und Glaubens-Attribute (bspw. Produktion ohne Kinderarbeit) unterteilt. Glaubens-Attribute unterscheiden sich von den anderen Attributen dahingehend, dass sie weder vor, während noch nach dem Kauf, als auch beim Konsum des Gutes festgestellt werden können. Mit Hilfe von Labels kann man Konsument:innen die Existenz eines Glaubens-Attributes garantieren.

Zertifizieren Unternehmen oder Hersteller ihre Produkte durch Dritte, können sie das Kundenvertrauen in Produkt und Unternehmen steigern.¹² Produzent:innen entscheiden sich oft für die Nutzung von (Öko-)Labeln, da Kunden für Produkte, die scheinbar besser für die Umwelt sind, eine höhere Zahlungsbereitschaft haben. Nutzer von Labeln müssen sich jedoch auch mit deren Nachteilen auseinandersetzen. Oft ist unklar, ob Kunden den genutzten Labeln vertrauen. Wenn das Vertrauen nicht existiert, so haben Labels keinen Einfluss auf die Zahlungsbereitschaft. Am Ende bleiben die Landwirte auf ihren Kosten sitzen, die sie investiert haben, um die Anforderungen an das Label zu erfüllen.

Auf dem Markt für Lebensmittel herrscht zusätzlich bereits ein großer Wettbewerb zwischen Labels, insbesondere Ökolabels. So konkurriert das deutsche Bio-Siegel und das EU-Bio-Logo mit Bioland, Naturland, Demeter, Biokreis, Biopark, Gäa, Verbund Ökohöfe, Ecoland und weiteren privaten Labels. Für Wein existiert zusätzlich das Siegel des ECOVIN Bundesverband Ökologischer Weinbau. Untereinander unterscheiden sich die nicht-staatlichen Siegel nur in Details. So legen einige Ökolabels einen stärkeren Fokus auf einzelne Zweige der Landwirtschaft (z. B. das Neuland-Gütesiegel auf Tierhaltung), während andere mit Regionalität punkten möchten (z. B. Bioland, Bayerisches Bio-Siegel). Konsumenten können sich zwischen den vielen Labels verlieren. Das birgt das Problem, dass am Ende die Labels keinen Einfluss mehr auf die Zahlungsbereitschaft der Kunden haben.¹³

Privat finanzierte Labels aus Deutschland, die explizit auf Biodiversität abzielen, existieren (nach dem Wissen des Autors) nicht. Stattdessen gibt es eine große Bandbreite an nicht staatlich initiierten Bio-Siegeln. Bio-Siegel sind Labels, welche Produkte zertifizieren, die nach Bio-Standards über staatlichen Vorgaben liegen. Viele dieser Bio-Siegel geben Landwirten, die die Siegel nutzen wollen, Vorgaben zur Landnutzung, Nutzung von Pflanzenschutzmitteln, dem Anbau und der Tierhaltung. Einige Anbieter von Bio-Siegeln legen in den Anforderungen auch besonderen Wert auf biodiversitäts-sensitive Landwirtschaft. So müssen Landwirte, die von BIOKREIS zertifiziert werden möchten, Hecken und Knicks (auch Wallhecke, mit Gehölz bewachsene Erdwälle) anpflanzen, sich darum bemühen, gefährdete oder alte Arten und Rassen zu kultivieren oder zu züchten.¹⁴ Winzer, die das ECOVIN Siegel führen wollen, müssen laut Verband einen besonderen Fokus auf Landschaftsmanagement legen. Weiterhin sollen Rebsorten angebaut werden, die für ihre Region spezifisch sind.¹⁵

Allein auf Labels zu setzen, damit Landwirte und Landwirtinnen mehr Geld mit nachhaltiger Landwirtschaft verdienen, wird jedoch nicht ausreichen. Die Marktwirkung der Labels ist nicht stark genug, damit Landwirte all ihre konventionellen Maßnahmen durch nachhaltigere ersetzen.¹⁶ Um dieses Ziel zu erreichen, wird die Unterstützung anderer Anreizmaßnahmen wie Standards benötigt. Dafür müssen unterschiedliche Maßnahmen, die auch auf die Umwelt abzielen, kombiniert werden.¹⁷

Private Handelsstandards:

Handelsstandards sind von verarbeitenden Unternehmen oder Händlern an Produzenten gestellte Produktanforderungen. Produkte werden nur gekauft und weiterverarbeitet oder vertrieben, wenn sie die gestellten Anforderungen erfüllen. Ähnlich wie Label decken sie Glaubens-Attribute einzelner Produkte ab. So beziehen sich Standards auf Eigenschaften, wie ein bestimmtes Produkt angebaut, produziert, gehandelt oder weiterverarbeitet wurde.¹⁸ Das kann den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln, die Nutzung von Anbaumethoden oder Ähnlichem betreffen.

Standards in Europa mit Blick auf die Biodiversität, die auch in Deutschland Anwendung finden, sind selbst auferlegte Standards (bspw. der Donau-Soja-Standard). Im Falle von solchen Standards werden Teilnehmer aus allen Bereichen der Wertschöpfungskette zertifiziert. So müssen neben den teilnehmenden Landwirten, die Soja anbauen, auch erst-verarbeitende Unternehmen (Landwirte), Handelsbetriebe, Tierhalter, Vermarkter und Transportunternehmer spezifische Anforderungen erfüllen. Die Chargenzertifizierung erfolgt häufig durch einen dritten, möglichst unabhängigen Audit-Partner. Die Kontrollstellen werden von Teilnehmer:innen mit der Durchführung von externen Kontrollen und der Zertifizierung des Betriebes beauftragt. Für Verbraucher werden private Handels-Standards oft erst in Kombination mit Labels sichtbar.

Private Handelsstandards bieten sowohl Vor- als auch Nachteile. So profitieren Produzierende entlang der Agrar-Wertschöpfungskette durch Harmonisierung und Koordinierung, wodurch Produktivität und Effizienz gesteigert werden können. Gleichzeitig schränken sie den Handel ein und stören öffentlich eingesetzte Regularien. Steigende Kosten für die Einhaltung der Vorschriften reduzieren die internationale Wettbewerbsfähigkeit von Produzenten. Wodurch viele Landwirte und lokale Einzelhändler steigender Ungleichheit ausgesetzt sind und dadurch aus dem Geschäft gedrängt werden könnten.¹⁹

Privat organisierte PES-Programme:

PES-Programme (Payment for Environmental Services) oder auch Zahlungen für Umweltdienstleistungen, werden Transaktionen genannt, in welchen ein Käufer eine definierte Ökosystemdienstleistung (ÖSD) von einem ÖSD Anbieter kauft (siehe Abbildung 2). Der Anbieter der ÖSD ist häufig der Besitzer eines Landstücks. Der Anbieter stellt bei Zustandekommen der Transaktion die ÖSD bereit oder beginnt mit einer bestimmten Landnutzungs-Praktik mit dem Ziel, die ÖSD bereitzustellen.²⁰

In einer Anfangssituationen existieren zwei mögliche Aktivitäten, die Aktivität A, eine Landnutzung oder Landnutzungs-Praktik welche die Bereitstellung von einer Ökosystemdienstleistung (ÖSD) reduziert, und eine alternative Aktivität B, die diesen Verlust der ÖSD verhindert. Diese Aktivität B führt jedoch zu kleineren Profiten seitens des Landbesitzers oder der Landbesitzerin. Angenommen der Zuwachs in der ÖSD durch den Wechsel von Aktivität A zu Aktivität B würde den Verlust der Profite der Landbesitzer:in übersteigen, wäre Aktivität B sozial wünschenswert. Eine Zahlung eines PES-Programms soll dazu führen, dass die umweltfreundlichere und somit sozial wünschenswerte Landnutzung statt der bisherigen Landnutzung durchgeführt wird. Ein PES verwandelt zumindest den Teil des sozialen Vorteils durch die gesteigerte Bereitstellung der ÖSD in eine Zahlung für den Anbieter des ÖSD. Dadurch werden die gesamten Profite aus der sozial-wünschenswerten Aktivität B größer, im Vergleich zu den Profiten unter Aktivität A. Im Idealfall ist nach der Zahlung auch der/die Anbieter:in besser gestellt. Kann dies nicht gewährleistet werden, muss er oder sie mindestens gleich gut gestellt werden, wie vor der Änderung der Landnutzung.^{21  22}

Abbildung 2: Die Funktionsweise von PES-Programmen. Gezeigt ist eine schematische Darstellung von Payment for Environmental Services – Programmen am Beispiel von Walderhaltung. Die bisherige Landnutzung (links) führt zu Profiten auf Seiten der Landbesitzer und zu verminderter Bereitstellung von ÖSDs, die zu Kosten auf Seiten der ÖSD Nutzer führen. Die umweltfreundlichere Landnutzung (mitte) wird nicht durchgeführt, da die Profite geringer sind, als die der bisherigen Landnutzung (links). Eine Zahlung kleiner der Kosten der bisherigen Landnutzung (maximale Zahlung) und größer oder gleich der Differenz zwischen den Profiten aus der bisherigen und der umweltfreundlichen Landnutzung, führt dazu, dass Landbesitzer zu der umweltfreundlichen Landnutzung wechseln (rechts) (verändert nach Engel, 2016).

In Deutschland existieren einige privat finanzierte PES-Programme. Dazu zählen unter anderem der Trinkwasserwald e. V. oder das Programm MoorFutures.²³ Ein privates PES-Programm, das sich konkret dem Schutz von Biodiversität verschrieben hat, ist das Modellprojekt „Blühendes Steinburg“. Das Zahlungsprogramm im nordöstlichen Schleswig-Holstein kombiniert einen ergebnisorientierten Ansatz mit dem Einsatz von Auktionen, um die Kosteneffizienz von Erhaltungsmaßnahmen von Artenvielfalt auf Grünland zu verbessern.

Die Honorierung der Landwirte erfolgt anhand eindeutig definierter ökologischer Zielgrößen. Um als Zielgröße einer ergebnisorientierten Auszahlung eingesetzt zu werden, müssen die ökologischen Leistungen nach floristischen Kriterien definiert werden. Notwendige spezifische Anforderungen, die erfüllt werden müssen, sind, dass die Zielgrößen eindeutig und rechtssicher nachgewiesen und kontrolliert werden können. Weiterhin müssen ökologische Effekte aus den Zielgrößen abgeleitet werden können und diese auch realisierbar sein.²⁴ Die Arten, die im „Blühenden Steinburg“ Projekt gezielt gefördert wurden, waren das Rotkehlchen, die Drossel und Glockenblumen.²⁵

Design der Anreiz-Programme

Ob Landwirte an (privaten) PES-Programmen teilnehmen, hängt unter anderem von ihrem Design ab. So können die unterschiedlichsten Modalitäten von PES-Programmen variieren. Wie hoch ist der Auszahlungsbetrag? Die Kosten für die neue Landnutzung sollten mindestens gedeckt sein. Wie lange dauert der PES-Vertrag? Tendenziell sind Landwirte eher bereit, an Programmen teilzunehmen, die flexibler, also von kurzer Dauer sind.²⁶ Ist die Honorierung ergebnis- oder handlungsorientiert? Bei der handlungsorientierten Honorierung sind die Zahlungen an den Vollzug einer vorgegebenen Maßnahme geknüpft, die zur Erreichung eines agrar-umweltpolitischen Ziels führen soll. Im Vergleich dazu ist die ergebnisorientierte Honorierung direkt an die produzierte ökologische Leistung gebunden. Dies ist zum Beispiel das Vorkommen einer charakteristischen Insektenart.^{27 28 29}

Diese und viele weitere Ausgestaltungsmöglichkeiten müssen berücksichtigt werden, bevor ein PES-Programm initiiert wird. Schließlich gilt auch bei PES-Programmen, dass sie kein Allheilmittel für alle Umweltprobleme sind. Ob ihre Nutzung sinnvoll ist, ist fallspezifisch und muss sorgfältig evaluiert werden. Sind sie zu restriktiv, so nehmen keine Landwirte daran teil, sind die Vorgaben zu lasch, so ist es fraglich, ob ein positiver Umwelteffekt oder die Bereitstellung einer ÖSD überhaupt erzielt werden kann.

Die Qual der Wahl – Welcher Ansatz soll gewählt werden?

Um Ökosystemdienstleistungen innerhalb der Klima- und Biodiversitätskrise zu beeinflussen, stehen unterschiedliche Instrumentarien zur Verfügung. Es ist wichtig, dass nicht nur der Staat handelt, sondern auch private Institutionen und Individuen. Auch diese Akteure haben die Möglichkeiten, auf einen Koffer mit unterschiedlichen Werkzeugen zurückzugreifen. Das stärkere Einbeziehen von nicht-staatlichen Akteuren kann ein bisher noch ungenutztes Potential freisetzen.

Doch keines der unterschiedlichen privat organisierten Programme ist ein Allheilmittel gegen ökologische Probleme in der Landwirtschaft. Ob die Einführung eines Programmes sinnvoll ist, muss abgewogen werden. Insbesondere im Hinblick auf die Freiwilligkeit von privaten Anreizprogrammen, existiert immer der Konflikt ob einerseits die Maßnahmen streng genug sind, um einen positiven Einfluss auf die Umwelt zu haben, und gleichzeitig den Landwirten genügend Freiraum und Kompensation bieten, dass sie sich dafür entscheiden daran teilzunehmen. Denn ohne die Mithilfe der Landwirte funktioniert das beste Anreizprogramm nicht.

Der Trade-Off zwischen Maßnahmenstrenge und dem Gewähren von Flexibilität muss bei der Einführung von Labeln, Standards, PES-Programmen u. v. a. immer bedacht werden. Die zukünftige Ausgestaltung von privaten als auch öffentlichen Anreizprogrammen für den Erhalt von Ökosystemdienstleistungen und der Biodiversität muss sich weiterhin darum bemühen, den Landwirt:innen einen wirtschaftlichen Ausgleich zu bieten. Nicht vergessen werden dürfen aber auch nicht-monetäre Faktoren. Denn solange private Maßnahmen freiwillig sind, muss auch die Motivation der Landwirte angesprochen werden.

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Moritz Fritschle

Moritz Fritschle hat Volkswirtschaftslehre an der Philipps-Universität in Marburg studiert. Er ist Promotionsstudent in Umweltökonomie am Institut für Umweltsystemforschung (IUSF) an der Universität Osnabrück. Dort forscht er zu agrarumweltpolitischen Themen. Seit 2022 ist er Mitglied im Öko-Progressiven Netzwerk und engagiert sich für eine progressive Agrarwende.

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