Agrarumweltpolitik in heterogenen Landschaften: die Kunst der Abwägung

Seit dem Zweiten Weltkrieg hat die Landwirtschaft enorme Produktivitätsfortschritte erzielt, sodass Ernährungssicherheit, der alte Hauptfokus der europäischen und deutschen Agrarpolitik, nicht mehr bedroht ist. Dank synthetischen Inputs und immer effizienterer Landtechnik machte die Landwirtschaft sich dabei unabhängiger von den Rückkopplungen aus den Ökosystemen, in die sie eingebettet ist. Dies hatte teilweise gravierende negative Folgen für diese Ökosysteme, die von „ausgeräumten“ Landschaften und Emissionen von Nährstoffen, Toxinen und Treibhausgasen beeinträchtigt werden. So werden nun Forderungen nach einer nachhaltigeren und nicht nur auf Nahrungsmittelproduktion fokussierten Ausrichtung der Landwirtschaft immer lauter, Agrar- bzw. gar Landwende¹ ist das Stichwort. Doch wie kommt man dahin? Und was sind die Herausforderungen?

Die Herausforderung

Das Ziel moderner Agrarumweltpolitik ist Nachhaltigkeit im Sinne von Multifunktionalität, d. h. solch gestalteter und bewirtschafteter Agrarlandschaften, dass sie zahlreiche Ökosystemleistungen über die Nahrungsmittelproduktion hinaus bereitstellen. Eine solche Agrarumweltpolitik ist mit zwei zentralen „Spannungsfeldern“ konfrontiert:

1. Zum einen hat Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft zahlreiche Dimensionen (Biodiversität, Gewässerqualität, Klimaschutz), die zudem von zwei starken Treibern, nämlich Klimawandel und Strukturwandel, beeinflusst werden. Eine häufige, meist unausgesprochene Annahme ist, dass Politikmaßnahmen, die einzelne dieser Dimensionen „ansteuern“ (z. B. reine Biodiversitätspolitik), synergistisch sind, also auch in den anderen Dimensionen (z. B. Klimaschutz) neutrale, wenn nicht gar positive Effekte bewirken. Diese Sichtweise übersieht viele potentielle Konflikte zwischen den einzelnen Dimensionen (sog. Zielkonflikte).
2. Zum anderen werden in der öffentlichen Debatte häufig einzelne Ansätze (besonders prominent: Bio-Landwirtschaft; siehe bspw. das 25%-Ziel im European Green Deal bzw. der Farm-to-Fork-Strategie²) propagiert, deren undifferenzierte Förderung und Umsetzung ohne Beachtung kontextueller (oft: räumlich geprägter) Unterschiede ebenfalls mit zahlreichen Zielkonflikten einhergeht.

Die Kernthese, die ich hier vertreten möchte, ist, dass die inhärente Heterogenität von Agrarlandschaften bedeutet, dass es für eine nachhaltige Landwirtschaft keine so einfachen Lösungen geben dürfte. Was meine ich mit „inhärenter (räumlicher) Heterogenität“? Ein Beispiel hierfür ist die Bodenqualität (s. Abbildung 2), die für viele betriebliche Entscheidungen zentral ist. Auf verschiedenen Böden lassen sich umweltschützende Maßnahmen unterschiedlich gut umsetzen, und auch die (Opportunitäts-)Kosten³ dieser Umsetzung sind unterschiedlich. Ob man sich auf sandigen Böden in Brandenburg, auf Schwarzerden in der Magdeburger Börde oder auf Schwarzsanden in Niedersachsen befindet, ist für vieles entscheidend – darunter für die Möglichkeiten zum Umweltschutz und umweltschonender Bewirtschaftung. Auch die Folgen des aufkommenden Klimawandels mit den für Deutschland prognostizierten häufigeren und heftigeren Trocken- und Hitzeperioden sind nicht gleichmäßig im Raum verteilt⁴ – der Klimawandel und die Notwendigkeit der Anpassung an seine Folgen wird die Opportunitätskosten von umweltschonenden Bewirtschaftungsformen noch einmal verändern. Doch nicht nur die natürlichen Gegebenheiten variieren, auch die Agrarstrukturen tun es. So ist ein durchschnittliches Feld in Baden-Württemberg oder Bayern etwa 2,5 ha groß; in Brandenburg sind es hingegen fast 15 ha, in Mecklenburg-Vorpommern gar knapp 19 ha (was für Ansätze, die größerer zusammenhängender Flächen bedürfen, wie bspw. Agroforst, von großer Bedeutung sein kann). Ähnlich verhält es sich mit den Betrieben – während ein durchschnittlicher Betrieb in Bayern, Baden-Württemberg oder Rheinland-Pfalz knapp 40 ha bewirtschaftet, sind es in Sachsen-Anhalt oder Mecklenburg-Vorpommern über 270 ha. Hier dürfte der Strukturwandel zwar zu einer Angleichung führen – in welchem Tempo, dürfte wiederum räumlich sehr unterschiedlich ausfallen.

Wie geht man mit dieser räumlichen Heterogenität im Rahmen einer wirksamen Agrarumweltpolitik um?

Die Lösungsansätze

All den verschiedenen Betrieben (die sich darüber hinaus noch hinsichtlich der Spezialisierung auf bestimmte Agrarprodukte/-produktgruppen unterscheiden) gleiche oder ähnliche Bewirtschaftungsstrategien vorzuschreiben, erscheint wenig zielführend. In räumlich heterogenen Landschaften kann es keine Blaupausen geben, die überall gleichermaßen wirksam und sinnvoll wären – egal, ob die Blaupause Bio-Landwirtschaft, Agroforst, regenerative Landwirtschaft oder Precision Farming heißt. Hinzu kommt, dass „umweltschonende“, „nachhaltige“, „multifunktionale“ Landwirtschaft nicht überall das Gleiche heißen muss und kann. Nicht nur sind verschiedene Ökosystemleistungen an verschiedenen Orten unterschiedlich wertvoll (z. B. ist Hochwasserschutz durch viel Wasser aufnehmende Böden relativ wenig relevant in Gebieten, in denen es keine größeren Fließgewässer gibt); indem man eine Ökosystemleistung „ansteuert“, beeinträchtigt man ggf. die Bereitstellung anderer Leistungen. Auch das hat große Konsequenzen für die Agrarumweltpolitik, denn es bedeutet, dass man die verschiedenen Aspekte der Multifunktionalität von Landschaften möglichst gemeinsam betrachten sollte. Doch selbst dann muss man unter Umständen „unangenehme“ Zielkonflikte in Kauf nehmen und bewusst zwischen ihnen abwägen. So ist z. B. für den Bodenschutz ein weitgehender Verzicht aufs Pflügen sehr zielführend – aber der völlige Pflugverzicht im Rahmen des Direktsaat-Systems ist ohne Breitbandherbizide (Glyphosat) derzeit kaum möglich. Anderes Beispiel: dem System „Acker“ kann grundsätzlich auf zweierlei Art und Weise Stickstoff zugeführt werden (ohne, dass es sich lediglich um eine zeitliche oder räumliche Verlagerung handelt, wie im Falle organischer Düngung) – entweder man verwendet synthetischen Dünger, der im Zuge des energieaufwendigen Haber-Bosch-Verfahrens hergestellt wird. Oder man baut Stickstoff-bindende Pflanzen an (teils als Zwischenfrüchte), die ähnlich wie das Haber-Bosch-Verfahren den Stickstoff aus der Luft aufnehmen und ihn in solche Verbindungen umwandeln, die für andere Pflanzen verwertbar sind. Ohne hohen Energieaufwand – dafür aber mit zusätzlichem Flächenbedarf. Dabei ist gerade der relativ hohe Flächenbedarf extensiver Bewirtschaftungsformen (wie Bio-Landwirtschaft) eine große Herausforderung, denn bei gleichbleibenden Konsummustern würde eine lokale Extensivierung (z. B. in Deutschland oder der EU) durch Intensivierung und Erschließung neuer Flächen anderswo (z. B. Südamerika, Südostasien) kompensiert.⁵

Natürlich sind die oben genannten Zielkonflikte nur teilweise rein ökologischer Natur – viele resultieren aus dem Wechselspiel zwischen ökologischen Prozessen und den ökonomischen und technologischen Handlungsspielräumen, die den Landwirt*innen zur Verfügung stehen. Es gibt zahlreiche sozio-technologische Pfadabhängigkeiten, die die Verwendung von eigentlich vielversprechenden Ansätzen bisher verhindern – sei es die mit dem Aufstieg synthetischen Pflanzenschutzes einhergehende Armut an effektiven nicht-synthetischen Alternativen,⁶ die Ablehnung von Genomeditierung aufgrund in der Bevölkerung tief verankerter Skepsis gegenüber grüner Gentechnik (und ihrer Assoziation mit einem als unnachhaltig betrachteten und daher abgelehnten Produktionssystem „industrieller Landwirtschaft“⁷), die unterentwickelten Technologien zur Ernte und Verarbeitung von Mischkulturen⁸ u. v. a. m. In diesem Sinne sollte eine breiter angelegte und eng an die Praxis angebundene Forschungs- und Innovationspolitik Teil des agrarumweltpolitischen Policy-Mixes sein.

Die agrarumweltpolitischen Optionen

Doch bevor wir uns den Anforderungen an die Agrarumweltpolitik widmen, eine Zwischenfrage: Wer ist eigentlich dafür verantwortlich, die Landwirtschaft multifunktionaler zu machen, damit sie nicht nur Nahrungsmittel produziert, sondern auch noch zahlreiche weitere Ökosystemleistungen bereitstellt? Sind es die Landwirt*innen, die ihre Flächen so und nicht anders bewirtschaften? Sind es die Konsument*innen, deren Nachfrageverhalten nicht mit den in Umfragen, Demonstrationen und Volksbegehren geäußerten Erwartungen übereinstimmt?⁹ Oder ist es vielmehr die deutsche und EU-Politik, die es im Rahmen insbesondere der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) bisher nicht hinbekommen hat, die Landwirtschaft nachhaltiger zu machen?¹⁰ (Sodass eigentlich niemand mit der GAP zufrieden ist, weder die Landwirt*innen, die sich bevormundet und gegängelt fühlen, noch die umweltbewegten Bürger*innen, die keine nennenswerte Abkehr von Status Quo erkennen.) Letztlich haben wohl all diese Akteure eine Rolle zu spielen, doch da es sich bei den meisten Ökosystemleistungen, um die es hier geht (Biodiversität, Gewässerqualität, Klimaschutz), um öffentliche Güter handelt,¹¹ hat der Staat bzw. die Politik eine zentrale, vermittelnde und lenkende Rolle. Um diese soll es im Weiteren gehen.

Statt one-size-fits-all-Ansätze vorzuschreiben, wäre es wohl wirkungsvoller und auch effizienter, die Erreichung konkreter, messbarer Ziele mit Anreizen zu fördern – Kohlenstoffanreicherung im Boden, Reduktion von Nährstoffeinträgen in Gewässer, Steigerung der Artenvielfalt (ober- wie unterirdisch), Vermeidung von Bodenerosion etc. Oft genug wissen die Landwirt*innen selbst am besten, wie diese Ziele zu erreichen sind (und wo sie es nicht genau wissen, sind zentral oder dezentral – staatlich oder durch Gemeinschaften von Landwirt*innen selbst – organisierte Beratungsangebote oft sinnvoller als Vorschriften). Da es sich allerdings um öffentliche Güter handelt, ist es schwierig, die Kosten ihrer Erbringung in Marktpreise einfließen zu lassen. Sie wären höchstens auf unproduktiven, marginalen Flächen wirtschaftlich, während auf fruchtbaren Flächen Umweltschutz ökonomisch schlicht keine Chance hat. Man könnte natürlich argumentieren, dass das OK ist – alle marginalen Flächen werden umweltschonend bewirtschaftet, während wir aus den fruchtbaren Regionen durch Intensivierung so viel herausholen, wie es geht (um so auch anderswo Flächen für Naturschutz „freizugeben“). Doch dies ist ein Fehlschluss und keine gesellschaftlich wünschenswerte Strategie, denn viele Leistungen aus Agrarlandschaften haben einen eher lokalen Charakter (Gewässerqualität, Ästhetik, teils auch Biodiversität). Umweltschutz sollte überall stattfinden – auch wenn nicht überall auf die gleiche Art und Weise, nicht überall gleich viel.

Die Unterscheidung zwischen eher lokalen öffentlichen Umweltgütern (Ökosystemleistungen) und solchen, die erst auf regionaler oder gar globaler Ebene relevant sind, ist auch darüber hinaus wichtig für die Gestaltung der Agrarumweltpolitik. Lokale Umweltgüter sind bspw. Erosionsschutz, Vermeidung von Bodenverdichtung, Gewässerschutz und teils auch Biodiversität. Hier sind vergleichsweise starre Instrumente wie Mindeststandards sinnvoll. Bei globalen Umweltgütern, wie bspw. Klimaschutz, sind flexiblere Instrumente wie bspw. Steuern meist zielführender. Über Mindeststandards hinaus ist das agrarumweltpolitische Ideal die Förderung von konkreten Ergebnissen (z. B. im Rahmen von ergebnisorientierten Agrarumweltzahlungen¹²). Dabei ist es weder nötig noch wünschenswert, Landwirt*innen vorzuschreiben, wie sie die Ergebnisse zu erreichen haben, sodass sie es auf eine Art und Weise tun können, die dem lokalen Kontext ihrer jeweiligen Betriebe entsprechen. Dies sollte jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass eine kosteneffiziente Messung und Monitoring von Ökosystemleistungen (also den besagten „Ergebnissen“) in Agrarlandschaften alles andere als einfach ist – daher ist ergebnisorientierte Förderung ein anzustrebendes Ideal, von dem es aber in der kurzen bis mittleren Frist definitiv Abweichungen geben wird. Hier gilt es, kreativ technologische und soziale Innovationen zu nutzen – von Simulationsmodellen¹³ bis hin zu kollaborativen Ansätzen.¹⁴ Des Weiteren sollte die aktuelle Praxis überdacht werden, im Rahmen derer lediglich auf Basis von durchschnittlichen Opportunitätskosten honoriert wird.¹⁵ Eine flexiblere und höhere Honorierung würde Anreize für neue, auf Multifunktionalität basierte Geschäftsmodelle schaffen.

Wie oben bereits erwähnt, ist es zu einfach, die Verantwortung für Nachhaltigkeit und Multifunktionalität nur auf Landwirt*innen bzw. die Produktionsseite abzuwälzen. Es ist notwendig, Agrarumweltpolitik in einen breiteren politischen Rahmen einzubetten, der insbesondere Konsum- und Handelspolitik umfasst.¹⁶ Auch sollte mittel- bis langfristig mit der Schaffung eines Rahmens geplant werden, der zumindest einen Teil der umweltschonenden Bewirtschaftung „dem Markt überlassen“ könnte, statt Landwirt*innen (und die Umwelt) auf immer und ewig an staatliche Förderung zu binden. Dafür muss bedacht werden, welchen Einschränkungen ihres Handlungsspielraums Landwirt*innen ausgesetzt sind, die eigentlich mehr Multifunktionalität anstreben würden, von externen Faktoren (Marktpreise, Vermarktungsoptionen und -infrastruktur) aber daran gehindert werden.

Es sind ausgewählte Eckpunkte einer langen Wunschliste. Wirklich kohärente Agrarumweltpolitik, die langfristig und planbar, aber trotzdem flexibel und adaptiv angelegt ist, wird vermutlich eine Utopie bleiben. Doch es gibt zahlreiche pragmatische Ansätze, wie man es besser machen könnte als aktuell der Fall. Da gilt es anzusetzen.

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Bartosz Bartkowski

Umweltökonom am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung (UFZ) in Leipzig, Blogger, Städter. Forscht zu Agrarumweltpolitik und Interaktionen zwischen Landwirtschaft und Umwelt. Erkenntnis als Lebensziel, lässt sich daher üblicherweise von guten Argumenten überzeugen.

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• Agrarumweltpolitik in heterogenen Landschaften: die Kunst der Abwägung - 14. März 2021

1. So der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) in seinem neuesten Gutachten Landwende im Anthropozän https://www.wbgu.de/de/publikationen/publikation/landwende
2. https://ec.europa.eu/food/farm2fork_en
3. Crashkurs Ökonomik: Opportunitätskosten einer Handlung entsprechen dem entgangenen Nutzen einer alternativen Handlung, die man nun nicht mehr umsetzen kann (Ertragsminderung als Opportunitätskosten einer Extensivierungsmaßnahme).
4. Peichl et al. (2019): Climate impacts on long-term silage maize yield in Germany. Scientific Reports 9(1). http://www.nature.com/articles/s41598-019-44126-1
5. Vgl. Fuchs et al. (2020): Europe’s Green Deal offshores environmental damage to other nations. Nature 586(7831): 671–673. https://www.nature.com/articles/d41586-020-02991-1
6. Clapp (2021): Explaining Growing Glyphosate Use: The Political Economy of Herbicide-Dependent Agriculture. Global Environmental Change 67. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0959378021000182
7. Bartkowski & Baum (2019): Dealing with rejection: An application of the exit–voice framework to genome-edited food. Frontiers in Bioengineering and Biotechnology 7. https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fbioe.2019.00057/abstract
8. Magrini et al. (2016): Why are grain-legumes rarely present in cropping systems despite their environmental and nutritional benefits? Analyzing lock-in in the French agrifood system. Ecological Economics 126: 152–162. https://linkinghub.elsevier.com/retrieve/pii/S0921800916304049
9. Robert Finger & Bartosz Bartkowski: Warum wir anders einkaufen als wir wählen https://agrarpolitik-blog.com/2020/03/06/warum-wir-anders-einkaufen-als-wir-waehlen/
10. Pe’er et al. (2020): Action needed for the EU Common Agricultural Policy to address sustainability challenges. People and Nature 2(2): 305–316. https://besjournals.onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1002/pan3.10080
11. Crashkurs Ökonomik 2: öffentliche Güter sind solche, an deren Konsum man niemanden hindern kann (Ausschließbarkeit vom Konsum) und bei deren Konsum man sich gegenseitig nicht behindert (Rivalität im Konsum). Das führt dazu, dass kein rationaler Akteur den Anreiz hat, diese Güter bereitzustellen, weil er allein die Kosten tragen würde, alle aber die Nutzen hätten.
12. Für zahlreiche Praxisbeispiele aus der EU, s. Results-Based Payments Network https://www.rbpnetwork.eu/.
13. Bartosz Bartkowski: Modelle für die Agrarumweltpolitik https://bartoszbartk.com/2021/02/09/modelle-fur-die-agrarumweltpolitik/
14. Westerink et al. (2017): Collaborative governance arrangements to deliver spatially coordinated agri-environmental management. Land Use Policy 69C: 176–192. http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0264837716312789
15. Norbert Röttgen: Payments for the environment – new turmoil around an old issue http://capreform.eu/payments-for-the-environment-new-turmoil-around-an-old-issue/
16. Achim Spiller, Gesa Busch, Stefan Tangermann: Faire Spielregeln für eine nachhaltige deutsche Landwirtschaft https://agrardebatten.blog/2021/03/02/level-playing-field/